Green Deal: lobby e società civile alla base dell'incisività delle politiche industriali UE
La regolamentazione è uno strumento cui l’Unione Europea si affida per promuovere i propri obiettivi di politica industriale. Tuttavia, sebbene l’UE sia spesso definita come una “superpotenza regolatoria”, la sua reale capacità di imporre standard stringenti dipende fortemente dalla coesione degli interessi industriali e dal grado di attenzione pubblica sui temi trattati.
Tassonomia UE, consultazione su revisione criteri di vaglio tecnici
È quanto emerge dall'analisi “A Strong Regulator? The EU's Uneven Regulatory Capacity in Green Industrial Policy” di Fabio Bulfone, Joan Miró e Manuela Moschella, che approfondisce il legame tra regolamentazione e politica industriale, scardinando l'idea tradizionale che queste due sfere siano antitetiche.
Lo studio evidenzia, in particolare, come la politica industriale per la transizione ecologica realizzata tramite la regolamentazione operi attraverso tre canali distinti: la strutturazione dei mercati, i processi produttivi e la direzione dei flussi finanziari.
Analizzando ciascun canale con tre esempi di iniziative legislative fondamentali nel quadro del Green Deal europeo - la Tassonomia UE per le attività sostenibili, la revisione degli standard di emissione di CO2 per i veicoli e il Meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM) - gli autori rilevano che la capacità della Commissione di adottare framework normativi non è uniforme.
Il suo successo, infatti, dipende da due fattori politici principali: la coesione degli attori aziendali coinvolti e la rilevanza delle questioni politiche per la società civile.
In pratica, quando i temi sono molto rilevanti, l’opinione pubblica è “rumorosa” e coesa e il mondo imprenditoriale è diviso (e quindi meno in grado di mobilitare reti di lobbying), la Commissione guadagna spazio di manovra per fissare quadri normativi più ambiziosi, come nel caso del CBAM. Viceversa, quando il mondo imprenditoriale è unito e l'opinione pubblica è poco attiva, la capacità regolatoria della Commissione si indebolisce.
La regolamentazione come politica industriale
Storicamente, la politica industriale europea è stata associata al modello di "stato interventista" del dopoguerra, una forma di governance economica caratterizzata dalla proprietà pubblica di imprese strategiche e dall’intervento diretto del governo nella gestione dell'economia. Con l'ascesa dello “Stato Regolatore” negli anni '80, si è consolidata l'idea che la regolamentazione debba servire esclusivamente a garantire la concorrenza e correggere i fallimenti del mercato, ponendosi in diretta opposizione alla politica industriale.
Secondo gli autori dell’analisi, però, questa distinzione binaria è fallace e ormai superata: la regolamentazione può infatti raggiungere obiettivi tipici della politica industriale - come il supporto a settori strategici, l'eliminazione graduale di industrie inquinanti e l'orientamento degli investimenti verso l'innovazione - operando in particolare attraverso tre canali principali:
- la regolazione della struttura del mercato, che serve per determinare le condizioni di partecipazione delle imprese (nazionali ed estere) e definire le regole di comportamento e concentrazione. Un esempio sono i meccanismi di screening degli investimenti diretti esteri per proteggere settori sensibili;
- la regolazione dei processi produttivi, con cui sono fissati standard tecnici, ambientali e lavorativi che obbligano le imprese a trasformare le proprie decisioni produttive. Tra gli esempi, vi sono gli standard sulle emissioni delle flotte di veicoli, che hanno spinto i produttori verso la mobilità elettrica;
- la regolazione dei flussi finanziari, tramite cui sono definiti criteri di ammissibilità e obblighi di trasparenza per dirigere il capitale pubblico e privato verso settori strategici senza ricorrere a sussidi diretti provenienti dai fondi europei. In questo canale rientrano la Tassonomia UE per la finanza sostenibile e le linee guida sugli aiuti di Stato, usate per orientare la spesa dei singoli Stati membri verso la transizione green e digitale.
In tale contesto, sottolineano gli autori dello studio, sebbene l’Europa sia spesso descritta come una “superpotenza regolatoria”, tale potere non è uniforme in tutti i campi.
La capacità della Commissione di formulare e adottare norme che alterano la composizione settoriale dell’economia (superando le resistenze dei gruppi di interesse organizzati) varia infatti a seconda dei temi affrontati. In particolare, la capacità regolatoria dell’Esecutivo UE dipende da due fattori chiave.
Prima di tutto la coesione del settore aziendale (“business cohesiveness”), dato che le imprese - soprattutto quelle dei settori ad alta intensità di emissioni - sono i principali “veto players” che la Commissione deve affrontare. Più la coesione è forte e le aziende sono in grado di mobilitare potenti lobby a difesa dei propri interessi industriali, più la forza legislativa di Bruxelles è debole. Viceversa, quando gli interessi sono divisi, la Commissione può sfruttare le rivalità per ottenere margini di manovra e fare avanzare regolamentazioni più ambiziose.
L’altro fattore determinante è, invece, il livello di attenzione pubblica (definita nell’analisi “salienza”), che altera l’equilibrio di potere tra regolatori e lobby. In contesti di bassa salienza (“quiet politics”), i temi sono percepiti come puramente tecnici e le grandi imprese dominano il processo grazie al loro accesso privilegiato e alle competenze tecniche. Al contrario, nel caso di temi rilevanti (“noisy politics”) entrano in gioco attori come ONG, partiti di opposizione e opinione pubblica che alzano i costi reputazionali per chi difende interessi settoriali ristretti, lasciando il più delle volte (soprattutto nei casi di un dibattito pubblico con alto consenso e coesione) maggiori margini di intervento alla Commissione.
Regolamentazione e politica industriale: i casi di Tassonomia, CBAM e standard CO2 veicoli
Nell’analisi, gli autori applicano il modello teorico che descrive la correlazione tra regolamentazione e politica industriale a tre iniziative chiave del Green Deal dell’UE: la Tassonomia (rilevante per il canale dei flussi finanziari), gli standard di emissioni di CO2 per i veicoli (legati ai processi produttivi) e il CBAM (connesso alla struttura del mercato).
La Tassonomia UE per le attività sostenibili
Nel caso della Tassonomia, che introduce un sistema di classificazione unificato per definire le attività “sostenibili”, la capacità regolatoria della Commissione risulta piuttosto debole, per alcuni motivi.
Anzitutto, vi sono dei limiti di capacità della norma stessa, che non impone riduzioni dirette delle emissioni e non impedisce agli attori finanziari di commercializzare prodotti come sostenibili anche se non allineati ai criteri della tassonomia. Inoltre, l'obbligo di rendicontazione è stato limitato alle sole grandi aziende con oltre 500 dipendenti, lasciando fuori un’ampia fetta dell’industria europea.
A ciò si aggiunge il fatto che il processo regolatorio si è svolto in un contesto di “quiet politics”, cioè di bassa rilevanza pubblica (solo 229 articoli di giornale rilevati), il che ha permesso a lobby industriali coese (in particolare il settore finanziario, quello del gas e il nucleare) di esercitare una forte influenza. Nonostante il parere contrario degli esperti, infatti, la pressione di Stati membri come la Francia (per il nucleare) e la Polonia (per il gas) ha portato all’inclusione di queste fonti energetiche tra le attività sostenibili con soglie di emissioni molto più permissive (270g CO2/kWh rispetto ai 100g inizialmente previsti), inficiando l’ambizione della norma.
Revisione standard di emissione CO2 per auto e furgoni
Diverso è il caso della revisione degli standard di emissioni di CO2 per auto e furgoni, dove la capacità regolatoria della Commissione è giudicata “intermedia-debole”. Se, infatti, l’obiettivo finale è ambizioso (100% delle emissioni ridotte entro il 2035), il percorso per raggiungerlo è minato da diverse vulnerabilità.
In primo luogo, a differenza di altri dossier, questo ha goduto di un’altissima visibilità mediatica (ben 933 articoli di giornale esaminati), ma il segnale dell’opinione pubblica non è stato univoco. Il dibattito è stato, infatti, frammentato da preoccupazioni legate ai costi per le famiglie, rischi di aggiustamento industriale e la competizione cinese (leader nel settore delle auto elettriche), rendendo difficile per la Commissione contare su un mandato della società civile chiaro e stabile.
A pesare, inoltre, anche la frammentazione degli interessi industriali: mentre aziende come Volkswagen, Mercedes-Benz e Volvo hanno sostenuto il bando ai motori a combustione per favorire le loro strategie di elettrificazione, altri attori come BMW, Porsche e Renault, insieme all'associazione dei fornitori dell’automotive (CLEPA), hanno esercitato forti pressioni per posticipare le scadenze o includere eccezioni. Questa divisione ha permesso alla Commissione di avanzare inizialmente nel processo di revisione degli standard, ma ha creato coalizioni instabili.
La stabilità della norma, tra l’altro, è stata messa seriamente in discussione dall'opposizione “last-minute” della Germania nel marzo 2023, che ha costretto la Commissione ad accettare un compromesso politico: mantenere l'obiettivo del 2035 ma impegnarsi a creare un meccanismo per consentire la registrazione di veicoli alimentati esclusivamente con carburanti sintetici (e-fuels) dopo tale data.
La riapertura del dossier decisa dalla Commissione a fine 2025 rappresenta, infine, l’ultimo chiaro segnale della precarietà della capacità di Bruxelles di chiudere il processo regolatorio su questo tema, vulnerabile a rinegoziazioni non appena cambiano le dinamiche delle coalizioni politiche o le pressioni delle élite industriali.
Il Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)
La norma rispetto alla quale la Commissione ha mostrato una capacità di regolamentazione più elevata (“intermedia-alta”) è quella sul Meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM), il cui obiettivo è allineare i costi della CO2 dei produttori stranieri che esportano nel mercato unico a quelli dei produttori UE (soggetti all’ETS), evitando il fenomeno del “carbon leakage”, ovvero la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
Il dossier sul CBAM ha visto un elevato interesse nel dibattito pubblico (705 articoli rilevati ) e un forte supporto della società civile, che ha inoltre mostrato una posizione più coesa rispetto al caso degli standard di CO2 per le auto.
Nonostante le pressioni industriali (soprattutto di settori pesanti come l’acciaio, il cemento e i fertilizzanti), il nucleo della norma è rimasto intatto, a dimostrazione di una capacità regolatoria superiore rispetto ad altri casi. Tuttavia, sottolineano gli autori dell'analisi, la Commissione ha dovuto concedere flessibilità strategiche per assicurarsi il supporto politico, come: l’esenzione per circa 180mila piccole imprese, concentrando l’onere sui grandi attori industriali; l’esenzione di settori chiave (acciaio, cemento e alluminio) dal pagamento per le emissioni incorporate nelle loro esportazioni, al fine di “livellare il campo di gioco” con i concorrenti globali in mercati privi di tassazione del carbonio.
Per approfondire: CBAM: in Gazzetta la revisione della carbon tax dell'UE
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