Come le regole sugli aiuti di Stato orientano le politiche industriali dell'UE: il caso GBER
Un articolo di Fabio Bulfone, Donato Di Carlo e Timo Seid, dal titolo “Regulatory Means for Interventionist Ends: GBER and the Transformation of the EU State Aid Regime”, mette in evidenza come la Commissione utilizzi sempre di più la sua autorità normativa in materia di aiuti di Stato per indirizzare direttamente le politiche industriali degli Stati membri, in particolare a sostegno delle transizioni verde e digitale.
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Nonostante l'opinione comuna veda l'UE priva della capacità fiscale e amministrativa necessaria per condurre una politica industriale e per indirizzare i mercati in direzioni specifiche, secondo gli autori del saggio, regolamentazione e politica industriale non sono affatto antitetiche. Al contrario, la Commissione Europea utilizza la sua autorità di regolamentazione in materia di aiuti di Stato per orientare indirettamente le politiche industriali degli Stati membri. E l'evoluzione del GBER, il Regolamento generale di esenzione per categoria (General Block Exemption Regulation), testimonia questo processo che conduce al progressivo affermarsi di un nuovo paradigma di interventismo regolatorio.
Aiuti di Stato: una nuova era di interventismo di mercato
Lo studio rintraccia nella storia dell'Unione tre distinti approcci alla regolamentazione degli aiuti di Stato.
La prima fase è stata quella della tolleranza regolamentare (regulatory forbearance), in cui la Commissione si è mossa con cautela nel testare i limiti delle disposizioni sugli aiuti di Stato del Trattato di Roma, senza interferire troppo con le politiche industriali degli Stati membri, che sostenevano con sussidi mirati i rispettivi campioni nazionali.
La seconda fase, a partire dagli anni Ottanta, ha visto l'affermarsi di uno stato regolatorio (Regulatory State), in cui, da una parte, la Commissione applicava con rigore le regolamentazioni sugli aiuti di Stato, reindirizzando i sussidi verso obiettivi orizzontali ritenuti meno distorsivi della concorrenza di mercato, e, dall'altra, gli Stati membri si limitavano al più a lubrificare gli ingranaggi della concorrenza, senza guidare i mercati in direzioni definite pubblicamente.
La terza, di cui gli autori rintracciano l'alba a metà degli anni Duemila, sulla scia della crisi finanziaria del 2008, è la nuova era dell'interventismo di mercato, in cui la Commissione prima inizia a manifestare la volontà di utilizzare la politica degli aiuti di Stato come strumento per favorire la competitività europea e poi, in particolare per far fronte alle sfide delle transizione gemelle - la decarbonizzazione e la digitalizzazione -, trasforma il suo precedente orizzontalismo in un approccio sempre più mirato ad orientare la spesa degli Stati membri in linea con le priorità europee emergenti.
Il caso del regolamento GBER
L'ascesa di questo interventismo regolatorio (regulatory interventionism), che implica l'uso della regolamentazione per guidare l'intervento selettivo nell'economia, è illustrato dagli autori attraverso uno studio di caso che indaga l'introduzione e l'evoluzione del GBER, cioè il Regolamento generale di esenzione per categoria che consente alla Commissione di esentare determinate categorie di aiuti di Stato, in quanto compatibili con il mercato interno, dall'obbligo di notifica preventiva stabilito dall'Articolo 108(3) TFUE.
Attraverso la ricostruzione dell'evoluzione del regime degli aiuti di Stato dell'UE, ma anche mediante analisi statistiche sulla spesa per aiuti ed interviste ad alti funzionari ai vertici della DG Concorrenza della Commissione (DG COMP), lo studio mostra come una quota crescente di aiuti di Stato venga convogliata attraverso il quadro GBER, diventato - fatta eccezione per i vari Temporary Framework - lo strumento più importante del regime degli aiuti di Stato dell'UE. Basti pensare che, nel 2023, il GBER ha rappresentato il 93% delle nuove spese non legate ad aiuti di crisi.
Ma facciamo un passo indietro. Alla sua introduzione, con il Regolamento n. 800/2008, il GBER si proponeva di semplificare il patchwork di esenzioni per categoria settoriali esistenti, che esoneravano dall'obbligo di notifica gli aiuti regionali e vari altri, quali quelli per: gli investimenti delle PMI, l'imprenditoria femminile, la protezione ambientale, i servizi di consulenza, il capitale di rischio, le attività di ricerca e sviluppo (R&S), la formazione e l'assistenza per lavoratori svantaggiati e disabili.
Questo esercizio di modernizzazione e semplificazione, che si pensava ampiamente allineato con la logica dell'era dello stato regolatorio, si è però presto evoluto in uno strumento chiave dell'interventismo regolatorio sovranazionale perché, per sua natura, il GBER, da una parte rimuove gli ostacoli per determinati aiuti; dall'altra incentiva gli Stati membri a orientare la spesa pubblica verso le categorie di aiuti che la Commissione ha già classificato come “buoni”, a cominciare dal sostegno verso gli obiettivi gemelli della digitalizzazione e della decarbonizzazione.
Nel tempo, spiegano gli autori, "attraverso emendamenti successivi al GBER del 2008 la Commissione ha progressivamente istituzionalizzato condizioni più flessibili e introdotto nuove categorie di aiuti, espandendo così il campo d'azione per i governi nazionali per dispiegare aiuti di Stato a sostegno della decarbonizzazione e della digitalizzazione".
Ad esempio, nel 2014 la Commissione ha abrogato e sostituito il GBER del 2008, ampliando la gamma di categorie di aiuti esentate dalla notifica e aumentando le soglie di aiuto autorizzate, particolarmente - ma non esclusivamente - per gli aiuti relativi all'ambiente e al digitale, facendo eco agli obiettivi di Europa 2020. Nel 2017 il GBER è stato modificato per includere nuovi settori, come porti e aeroporti, e ulteriori semplificazioni per accelerare le approvazioni degli aiuti. Nel 2020 il regolamento è stato modificato per allineare il quadro con le disposizioni del programma InvestEU e del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility - RRF). Nel 2021 la Commissione ha esplicitamente collegato la revisione strategica del GBER alla terminologia delle transizioni gemelle. E nel 2023 ha significativamente ampliato le esenzioni e innalzato le soglie di aiuto per allineare meglio gli aiuti di Stato con le linee guida aggiornate dell'UE sull'azione per il clima e lo sviluppo regionale, e per promuovere settori chiave come l'energia rinnovabile, le tecnologie di decarbonizzazione, la mobilità sostenibile, la biodiversità. L'emendamento ha anche facilitato l'attuazione di progetti multi-paese, tra cui gli Importanti Progetti di Interesse Comune Europeo (IPCEI).
Come anticipato, il risultato è stato che, nel 2023, l'88% di tutte le nuove misure di aiuto di Stato attuate nell'intera UE sono state concesse ai sensi del GBER o delle due esenzioni per categoria aggiuntive e minori specifiche per settore, l'ABER per l'agricoltura e il FIBER per la pesca. Escludendo gli aiuti legati alla crisi, questa quota sale al 93% del totale.
Un'evoluzione da monitorare
A causa della mancanza di capacità fiscale sovranazionale dell'UE e della difficoltà politica di superare i veti in Consiglio per creare una capacità fiscale congiunta per la politica industriale dell'UE, secondo gli autori l'interventismo regolatorio della Commissione attraverso gli aiuti di Stato sembra destinato a diventare un aspetto centrale del regime di governance economica dell'UE in evoluzione.
La questione cruciale da porsi è, per gli autori, “se l'interventismo regolatorio aprirà un vaso di Pandora che alla fine minaccerà il mercato unico o se la Commissione potrà continuare a gestire con successo il “dilemma della discrezione” (Doleys 2013), mantenendo un controllo sugli aiuti di Stato distorsivi”. Un tema che la ricerca futura dovrebbe monitorare, suggeriscono Bulfone, Di Carlo e Seid, “in particolare per quanto riguarda la crescente politicizzazione degli aiuti di Stato e la potenziale emergenza di una nuova era di arte di stato regolatoria (regulatory statecraft), in cui gli aiuti di Stato sono indirizzati verso obiettivi di importanza geostrategica”, anche guardando ad "altre aree della regolamentazione sugli aiuti di Stato, come il quadro R&S&I, gli IPCEI e quelli che supportano i semiconduttori (Chips Act) e il Clean Industrial Deal (CISAF)".
Allo stesso tempo, sarà interessante analizzare la futura evoluzione del GBER, che lo studio ancora non copre, ma su cui la Commissione Europea ha già avviato i lavori, con una call for evidence e una consultazione pubblica lanciati a luglio di quest'anno in vista del prossimo aggiornamento del General Block Exemption Regulation atteso a fine 2026.
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