Da Transizione 5.0 ai fondi europei: come velocizzare l'attuazione degli interventi

La vicenda di Transizione 5.0 - non ancora conclusa - nonché il ritardo nella pubblicazione del decreto attuativo interministeriale sull'iperammortamento, non sono episodi isolati, ma sintomi di una disfunzione strutturale nei processi decisionali pubblici che in questa fase storica l’Italia (come l'Europa) non può più permettersi. 

Transizione 5.0, imprese in lista d’attesa: comunicazioni conferma dal 30 gennaio

La sospensione dell'incentivo Transizione 5.0 dello scorso novembre era dovuta alla necessità di trasferire la dotazione finanziaria proveniente dal PNRR - che con grande probabilità non sarebbe stata assorbita sulla base delle prenotazioni fino allora pervenute da parte delle imprese - per consentire al Governo di destinarla ad altri interventi.

La sesta revisione del PNRR, che conteneva la modifica di Transizione 5.0, è stata approvata dalla Commissione europea in prima battuta il 4 novembre 2025, poi in via definitiva dal Consiglio Europeo il 27 novembre 2025. La Legge di Bilancio 2026, intanto, ha riformato gli incentivi per il sostegno agli investimenti delle imprese, abbandonando la forma del credito d'imposta a favore dell'iperammortamento e prevedendo un decreto interministeriale attuativo (MIMIT - MEF) da adottarsi entro la fine di gennaio 2026.

Transizione 5.0 è un caso emblematico di come la rigidità delle coperture finanziarie e la lentezza dei relativi processi decisionali impattino sull'efficacia delle misure a sostegno dell'economia.

Analogo discorso vale per il ritardo nell'adozione del decreto attuativo dell'iperammortamento, dovuto alla necessità di modificare, mediante un altro provvedimento, quanto previsto dalla Legge di Bilancio 2026 per eliminare la "clausola made in EU", cioè il divieto di acquistare beni di provenienza extra UE. Anche in questo caso il ritardo è probabilmente dovuto alla necessità di misurare l'impatto sulle coperture finanziarie dovuto all'ampliamento degli investimenti agevolabili.

La lunga gestazione di entrambi i provvedimenti - ben oltre i termini ragionevolmente attesi - potrebbe lasciare ipotizzare che siano in corso valutazioni più complesse: il tavolo tecnico tra MEF e MIMIT potrebbe star negoziando platea dei beneficiari, soglie di investimento o aliquote di incentivo applicabili per fascia, al fine di non superare la dotazione finanziaria stabilita per il triennio 2026-2028.

Transizione 5.0 è stato eclatante oltre che emblematico, ma queste situazioni sono ormai abbastanza frequenti, e la UE da molto tempo consente riprogrammazioni/revisioni di spesa e di intervento. Le rimodulazioni non sono una novità nell'ambito dei fondi strutturali, mentre nel caso del PNRR si sta lavorando ad una settima revisione, solo per dare una idea del numero di occorrenze su cui c'è flessibilità nell'attuazione delle misure e nel trasferimento di fondi da interventi non realizzati a quelli che si presume potranno concludersi nei termini stabiliti.

Queste riprogrammazioni sono state introdotte dalla UE per migliorare la gestione della spesa pubblica e sono previste:

• per i fondi strutturali, dagli artt. 18, 24 e 26 del Regolamento (UE) 2021/1060;
• per il PNRR, dall’articolo 21 del Regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il Recovery and Resilience Facility (RRF).

I Regolamenti consentono agli Stati membri di modificare l’utilizzo delle risorse quando emergono criticità nell’attuazione delle politiche pubbliche. Tuttavia, nella pratica, il processo rimane fortemente centralizzato e richiede diversi mesi, a volte un anno, tra:

• proposta di modifica da parte dello Stato membro;
• valutazione della Commissione europea;
• eventuali negoziazioni tecniche;
• approvazione formale.

La rigidità amministrativa della spesa pubblica diventa quindi un fattore di svantaggio competitivo per l’intero sistema economico europeo.

Le soluzioni normative per aumentare la flessibilità

A LIVELLO EUROPEO

La flessibilità già prevista nei regolamenti UE - pure con riferimento alle modifiche non sostanziali indicate all'Articolo 110, paragrafo 5 del  Reg. 2024/2509 che discipilina le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione - andrebbe potenziata con un meccanismo di riallocazione automatica delle risorse tra misure con obiettivi equivalenti, senza necessità di provvedimento ex ante quando soddisfa le seguenti condizioni:

• stessi obiettivi strategici (ad esempio digitalizzazione, transizione energetica, innovazione industriale);
• stessa platea di beneficiari;
• coerenza con le priorità del programma europeo di riferimento (stessa linea di intervento PNRR o stesso obiettivo di policy del Reg. FESR/FSE+).

La procedura si potrebbe perfezionare attraverso una notifica ex post alla Commissione Europea entro 30 giorni. La Commissione disporrebbe di ulteriori 60 giorni per sollevare obiezioni motivate. In assenza di obiezioni, il trasferimento si consoliderebbe. 

Il potenziamento della flessibilità non è utopia, va piuttosto nella direzione già intrapresa dalla UE per semplificare la gestione dei fondi europei, e la sua implementazione - se non adottata in una revisione intermedia dei regolamenti esistenti - potrebbe essere definita nel Quadro finanziario pluriennale post-2027.

In sintesi si potrebbe prevedere che:

• quando una misura non utilizza almeno una prefissata percentuale delle risorse entro una determinata scadenza intermedia,
• lo Stato membro possa trasferire automaticamente una quota delle risorse verso strumenti con obiettivi analoghi,
• senza necessità di una revisione formale del programma, quanto meno senza una autorizzazione ex ante.

A LIVELLO NAZIONALE

La Legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 non consente di trasferire automaticamente risorse finanziarie, salvo quanto previsto dall'art. 33, quindi se una misura non utilizza tutta la dotazione disponibile, spesso non è possibile spostare rapidamente tali risorse verso altri strumenti.

Tuttavia, in Italia ci sono meccanismi che consentono una maggiore flessibilità e non comportano sempre passaggi Governo-Parlamento per modificare norme e approvare i trasferimenti di coperture finanziarie (variazioni di bilancio).

Il riferimento è alla possibilità di impiegare - o in casi particolare istituire - dei Fondi dotati di risorse destinate a realizzare determinati investimenti la cui gestione è affidata ai Ministeri. Una volta assegnate le dotazioni finanziarie con le Leggi di bilancio, i Ministri hanno una certa autonomia - nell'ambito degli obiettivi del Fondo stabiliti con le norme istitutive - nel definire gli interventi e le condizioni di erogazione delle risorse.

Ora, senza creare ad esempio un nuovo Fondo nazionale di compensazione per gli incentivi, ipotesi pure percorribile ma che mi trova contrario perché i tempi per l'istituzione di nuove entità e per l'affidamento delle relative gestioni sono notoriamente lunghi nel nostro Paese (è comunque necessaria una legge), la soluzione potrebbe essere individuata nel maggior uso dei Fondi già esistenti, non esenti da lentezze burocratiche, ma che potrebbero garantire maggiore efficienza operativa perchè non richiedono in via generale provvedimenti di legge - salvo l'assegnazione di risorse attraverso le Manovre finanziarie - ma decreti ministeriali (o interministeriali) per il loro funzionamento.

Attualmente esistono:

• il Fondo per lo sviluppo e la coesione - FSC, con risorse destinate allo sviluppo territoriale che consente riprogrammazioni e riallocazioni tra interventi nel tempo, disciplinato dal D.Lgs. 88/2011 e dalle successive delibere CIPESS;
• il Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca (FRI) – art. 1 comma 354 legge 311/2004;
• il Fondo di garanzia per le PMI;
• il Fondo per la crescita sostenibile - FCS – art. 23 DL 83/2012.

Proprio quest'ultimo, il FCS, potrebbe essere maggiormente usato in Italia perchè la legge istitutiva ha previsto un ampio raggio di intervento e finalità che coprono sia l'innovazione che la competitività del sistema produttivo, termine che comprende molte strategie di investimento, dalla formazione all'internazionalizzazione, sicuramente quelle per la digitalizzazione e la transizione energetica, nonché tutte le tipologie di aiuto, dai contributi a fondo perduto ai bonus fiscali.

Le riprogrammazioni finanziarie sono frequenti in ambito ministeriale quando si devono recuperare e spendere risorse non impegnate o che ritornano disponibili perché non più erogate per i più svariati motivi. Se tali risorse appartengono allo stesso fondo e hanno finalità analoghe a quelle in precedenza destinate la loro trasferibilità è più agevole. 

Conclusioni: la velocità di reazione delle politiche economiche diventa un fattore strategico

Se altre economie possono modificare strumenti di politica industriale nel giro di poche settimane, mentre l’Europa e l'Italia impiegano mesi per riprogrammare le risorse pubbliche, il rischio è quello di indebolire la competitività del sistema economico europeo nel lungo periodo.

Le politiche industriali delle principali economie mondiali stanno diventando sempre più aggressive e dinamiche. Allo stesso tempo, il sistema commerciale internazionale sta attraversando una fase di crescente instabilità, con:

• guerre che incidono sui costi dell'energia
• introduzione improvvisa di dazi commerciali
• revisione di accordi multilaterali
• competizione tecnologica tra grandi aree economiche.

In questo contesto, la tempestività delle decisioni pubbliche diventa essa stessa una leva di politica industriale.

Negli ultimi anni l’Europa ha dimostrato di saper innovare i propri strumenti quando le circostanze lo richiedono. L’esperienza del NextGenerationEU e del Recovery and Resilience Facility ha rappresentato un passo importante verso una politica economica europea più ambiziosa e coordinata.

Il passo successivo, oggi, deve essere quello di rendere questi strumenti più agili e adattabili. Perché in un sistema economico globale in cui decisioni politiche e commerciali possono cambiare da una settimana all’altra, non è più sostenibile che l’Europa impieghi mesi per modificare l’allocazione delle proprie risorse.

La competitività europea, oggi, non dipende soltanto dalla quantità di risorse disponibili. Dipende sempre di più dalla capacità delle istituzioni di trasformarle rapidamente in politiche efficaci. Tempestività, stabilità e certezza delle regole sono ormai indispensabili per recuperare forza e produttività del sistema economico europeo.