Lo status incerto della Politica di coesione nel Fondo unico del QFP 2028-2034
Uno studio richiesto dal Parlamento UE mette in luce rischi e opportunità della proposta dei National Regional Partnership Plan (NRPP) nel Quadro finanziario pluriennale 2028-34. Per le autrici, la proposta della Commissione non ha una logica di intervento chiara per promuovere la coesione e, in più, nei Piani di partenariato gli obiettivi della coesione entrano in concorrenza con le altre politiche UE. Il tutto in un contesto di tagli al budget, che colpisce anche l'Italia.
NRP Fund: il regolamento del Fondo unico per i Piani di partenariato nazionali e regionali
Curato da Eulalia Rubio (Istituto Jacques Delors) e Cinzia Alcidi (CEPS), su richiesta della Commissione REGI del Parlamento UE, lo studio si propone come una “mappatura dei rischi e delle opportunità per la politica di coesione e lo sviluppo regionale” collegati alla proposta di Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2028-2034 presentata il 16 luglio scorso dalla Commissione Europea.
Rischi e opportunità indagati con riferimento a diversi aspetti:
- la capacità della proposta di perseguire gli obiettivi di coesione;
- la governance e il ruolo delle autorità regionali e locali;
- il passaggio a una programmazione integrata e flessibile;
- il modello di erogazione basato sui risultati;
- le sinergie con il Fondo europeo per la competitività (ECF);
- il ruolo del Parlamento europeo.
A monte dell'analisi c'è una critica al metodo: “la proposta di NRPP non è sostenuta da una logica di intervento chiaramente articolata per promuovere la coesione. Essa presuppone che destinare risorse alle regioni meno sviluppate e garantire una distribuzione territoriale equilibrata sia sufficiente a sostenere la coesione”.
Così non è, secondo lo studio, tanto più che le risorse destinate alle regioni meno sviluppate non sono effettivamente “blindate per la coesione”, com'è ad esempio per la quota ring-fenced destinata dalla Commissione alla Politica agricola comune (PAC). La quota del National and Regional Partnership Fund (NRP Fund) riservata alle regioni meno sviluppata potrà infatti essere destinate anche ad altre finalità, tra cui lo sviluppo rurale, se gli interventi sono realizzati nelle regioni target. Questo conferma quel pericolo di competitizione tra Politica di coesione e altre politiche UE, soprattutto la PAC, paventato sin dallo scorso anno dalla presidente del Comitato europeo delle regioni Kata Tüttő.
A peggiorare il quadro c'è il fatto che, nonostante l'apparennte valore monstre del bilancio UE proposto dalla Commissione (2 mila miliardi), la dotazione complessiva diminuisce in termini reali di circa il 14% e di conseguenza diminuiscono anche gli importi assegnati ai singoli Stati membri, pur confermando il peso relativo delle quote nazionali.
Per approfondire: QFP 2028-2034: il riparto dei fondi europei per i Piani di partenariato
QFP 2028-2034: il Fondo unico e i Piani di partenariato non garantiscono la coesione
Lo studio ripercorre anzitutto le novità dell'assetto proposto dalla Commissione: un unico Fondo - l'European Fund for economic, social and territorial cohesion, agriculture and rural o NRP Fund – assorbe tutte le risorse assegnate agli Stati membri in gestione concorrente e sostituisce l’attuale struttura multifondo della Politica di coesione (FESR, FC, FSE+, JTF) e della Politica agricola comune (FEASR e FEAGA), includendo tra gli obiettivi anche gestione della migrazione, sicurezza interna e difesa.
Lo studio riconosce nella proposta della Commissione una finestra di opportunità. Nel contesto di piani integrati- come si candidano ad assere i Piani di partenariato nazionali e regionali - i fondi europei potrebbero sostenere “risposte territoriali più coerenti”, assicurare “una maggiore flessibilità per affrontare le nuove sfide della coesione” e contribuire ad una curvatura delle politiche nazionali “più favorevole alla coesione”, grazie all'inclusione nel perimetro dei Piani delle riforme, insieme agli investimenti.
Il grande limite segnalato dalle autrici è che la proposta NRPP non ha una logica intervento chiara su come promuovere la coesione.
Il maxi Fondo sostiene, infatti, cinque obiettivi generali:
- ridurre gli squilibri regionali nell'Unione e promuovere la cooperazione territoriale europea
- sostenere l'occupazione di qualità, l'istruzione, le competenze e l'inclusione sociale e contribuire a una transizione socialmente equa verso la neutralità climatica
- sostenere l'attuazione della Politica Agricola Comune (PAC) dell'Unione
- sostenere l'attuazione della Politica Comune della Pesca (PCP) dell'Unione
- proteggere e rafforzare la democrazia nell'UE e sostenere i valori dell'Unione
da perseguire attraverso 28 obiettivi specifici (SO), ma senza un collegamento chiaro - nella proposta della Commissione - che metta in relazione i 28 SO con i cinque obiettivi di policy e in particolare con i primi due che riguardano la coesione. La conclusione delle autrici è che la Commissione risolva il sostegno alla coesione con la semplice destinazione di risorse alle regioni meno sviluppate e la distribuzione territoriale equilibrata dei fondi, ma questo non è sufficiente per garantire che i Piani siano favorevoli alla coesione.
A complicare il quadro il fatto che i fondi FESR, FC e FSE+, sebbene formalmente in vigore, non dispongano più di un bilancio dedicato. E, mentre per il sostegno al reddito PAC si prevede un importo minimo vincolato di quasi 300 miliardi - cui si aggiunge un obiettivo rurale corrispondente ad almeno il 10% della dotazione assegnata a ciascuno Stato membro - non c'è una quota ring-fenced per la Politica di coesione.
Inoltre, anche se è prevista una dotazione minima per le regioni meno sviluppate (217,7 miliardi), questo importo non è espressamente dedicato agli obiettivi della coesione, ma solo ad interventi destinati a quelle regioni. Infine, non esistono allocazioni minime per le regioni in transizione e più sviluppate, per cui l'ampia discrezionalità riconosciuta agli Stati membri nella gestione dell'importo non vincolato determinerà un sostegno differenziato a favore di queste due categorie di regioni, con prevedibili divari tra i paesi UE.
L'effettiva capacità dei Piani di partenariato di contribuire alla coesione dipenderà quindi, secondo le autrici, da alcune condizioni, che lo studio propone come raccomandazioni politiche in una fase in cui il negoziato può ancora cambiare alcuni aspetti della proposta della Commissione.
La prima è quella di chiarire il contributo dei Piani di partenariato alla coesione, da una parte allineando “gli obiettivi generali e specifici della proposta in modo che i piani contribuiscano esplicitamente a ridurre le disparità territoriali”; dall'altra, prevedendo che la Commissione emani “raccomandazioni autonome in materia di coesione specifiche per paese, analogamente alle raccomandazioni nazionali relative alla PAC”.
Servono poi valutazioni d’impatto territoriale (TIA) obbligatorie e, laddove si rilevino “importanti conseguenze territoriali negative di determinati interventi dei NRPP”, gli Stati membri dovrebbero essere chiamati a giustificarle o a spiegare “come intendono mitigarne gli effetti attraverso politiche nazionali complementari".
Infine, occorre chiarire concretamente cosa significhi il concetto di «diritto/libertà di rimanere», per garantire che i Piani comprendano “interventi concreti e realistici a sostegno delle aree più svantaggiate”.
Governance Politica coesione: rafforzare il ruolo delle autorità regionali e locali
Lato gestione, la governance multilivello è formalmente mantenuta, ma “l'inclusione di capitoli territoriali è facoltativa” e “la pianificazione è strutturalmente più centralizzata”. I governi centrali avranno ampi margini di flessibilità, grazie agli importi non pre-assegnati e alla facoltà di decidere quali tappe fondamentali e obiettivi includere in ciascuna delle sei richieste di pagamento previste ogni anno. Ma l'intero impianto della Politica di coesione sembra soggetto a una maggiore flessibilità in reazione a crisi e sfide emergenti, in virtù del “nuovo «meccanismo di orientamento politico» interistituzionale che guiderà le priorità annuali e influenzerà la preparazione dei Piani e le revisioni intermedie”.
L'aspetto critico individuato dalla mappatura è quindi l'equilibrio sfavorevole tra il mantenimento formale della governance multilivello e la spinta alla centralizzazione, che deriva anche “dall'assenza di una rigorosa destinazione regionale” dei fondi europei “combinata con un approccio integrato”.
In questo caso le raccomandazioni sono tre:
- aggiungere un controllo giuridico a corredo del controllo regionale obbligatorio proposto dalla presidente della Commissione Ursulta Von der Leyen per verificare il rispetto della sussidiarietà e della ripartizione giuridica delle competenze;
- introdurre tappe e obiettivi specifici per regione nei settori di competenza regionale esclusiva, per garantire la responsabilità ed evitare di penalizzare le regioni con buoni risultati;
- garantire pagamenti prevedibili e tempestivi alle regioni, attraverso meccanismi che impediscano ai governi centrali di controllare i tempi di pagamento attraverso l’inclusione selettiva di tappe fondamentali, preservando al contempo la necessaria flessibilità di attuazione.
La programmazione integrata si scontra con i limiti di budget
Come si è detto, lo studio vede un'opportunità del passaggio ad una programmazione più integrata, perché rende possibile evitare sovrapposizioni e ricercare sinergie tra le politiche e gli interventi, con impatti più efficaci sui territori.
Questo, però, solo sulla carta, perché con una dotazione finanziaria ridotta, la programmazione integrata “rischia di intensificare la concorrenza di bilancio tra le politiche”, soprattutto tra Coesione e PAC.
Il pericolo di competizione è particolarmente evidente in relazione all'obiettivo del 10% per le zone rurali, che “rischia di essere assorbito dagli interventi legati alla PAC e sarà difficile da monitorare”. Qui, allora, due sono le contromisure che lo studio suggerisce di adottare:
- da una parte, considerare la dotazione per le regioni meno sviluppate come una quota minima riservata alla coesione, escludendo la possibilità di utilizzarla per interventi facenti capo alla PAC o alla Politica comune per la pesca (PCP);
- dall'altra, ridefinire l'obiettivo del 10%, non più necessariamente per le zone rurali, ma per il sostegno alle strategie di sviluppo locale integrate, “lasciando agli Stati membri la facoltà di distribuire gli importi tra le diverse realtà locali”.
Una prospettiva, quest'ultima, che consentirebbe anche di privilegiare interventi relativi, ad esempio all'agenda per le città, ma certemente complicherebbe l'accettazione della proposta da parte del mondo agricolo, già sul piede di guerra per il taglio delle risorse PAC rispetto all'attuale QFP 2021-2027.
La flessibilità rischia di trasformare (ancora) la Coesione in uno strumento anticrisi
Nella proposta della Commissione si prevede che il 15% della dotazione per i Piani di partenariato venga ridistribuita dopo la revisione intermedia del 2031. Per sbloccare l'accordo UE-Mercosur, la Commissione ha però aperto alla possibilità di un accesso anticipato alle risorse relative alla revisione intermedia, che potrebbero essere utilizzate sin dal 2028, con 45 miliardi utilizzabili già a inizio programmazione per sostenere l'agricoltura.
Il rischio, per le autrici, è che (non solo con riferimento all'agricoltura) questi fondi vengano utilizzati in anticipo in risposta a pressioni politiche o per esigenze a breve termine, replicando un uso improprio di risorse che dovrebbero finanziare politiche strutturali. La possibilità di accesso anticipato, quindi, secondo lo studio, andrebbe semplicemente eliminata.
Creare le condizioni per un buon funzionamento dei pagamenti performance-based
Ulteriori sfide vengono segnalate in relazione al passaggio a un modello di erogazione basato sui risultati, con pagamenti calcolati in base a importi prestabiliti associati al raggiungimento di tappe fondamentali e obiettivi, sul modello del PNRR. Si tratta di un meccanismo già messo sotto la lente dalla Corte dei Conti europea, che ha più volte segnalato il pericolo di un'adozione affrettata del modello PNRR - non ancora pienamente valutato, ma già riconosciuto come limitato per alcuni aspetti - alle altre politiche UE.
Oltre alle carenze già riscontrate nel Recovery and Resilience Facility (RRF), come la misurazione di avanzamenti procedurali, e non di effettivi obiettivi raggiunti, c'è il rischio - secondo lo studio - di aumentare la complessità amministrativa e scoraggiare operazioni innovative e ad alto rischio, a cui le tappe intermedie potrebbero risultare più difficili da applicare.
C'è quindi bisogno di orientamenti e metodologie chiare e di un'assistenza tecnica più incisiva, soprattutto per sostenere le amministrazioni più deboli, come anche di un manuale metodologico che a livello UE stabilisca “valori di erogazione predefiniti per i risultati delle riforme e criteri armonizzati per il calcolo dei valori di erogazione in tutti gli Stati membri per i tipi di investimenti comunemente sostenuti”. In più, per evitare che il meccanismo di finanziamento basato sui risultati scoraggi la sperimentazione, lo studio raccomanda di prevedere modelli alternativi di tappe fondamentali per i progetti più innovativi o rischiosi.
Quali sinergie con il Fondo europeo per la competitività?
Oltre a promuovere la complementarietà e l'integrazione tra i fondi in gestione concorrente, la proposta della Commissione punta anche a maggiori sinergie con i fondi in gestione diretta dell'European Competitiveness Fund (ECF). I meccanismi previsti da Bruxelles, tuttavia, secondo lo studio “sono concepiti principalmente per garantire finanziamenti UE a progetti eccellenti (tramite i “sigilli”) o per ridurre l’onere amministrativo a carico delle autorità NRPP delegando compiti di attuazione a livello UE (tramite trasferimenti)”, ma non tengono conto della tensione che si genera tra l’ECF, che sfrutta le economie di scala per aumentare la competitività, e i Piani di partenariato, che dovrebbero promuovere la convergenza e uno sviluppo equilibrato dei terrritori.
Questa tensione, secondo le autrici, andrebbe riconosciuta e mitigata, cercando di allineare le azioni di competitività top-down dell'ECF con gli ecosistemi di innovazione basati sul territorio, a partire dal consolidamento dei progetti di investimento innovativo interregionale (I3) e delle strategie di specializzazione intelligente (S3).
Garantire il controllo del Parlamento UE sui Piani di partenariato
Come denunciato sin dall'inizio dal PE, la proposta della Commissione “rischia di limitare la capacità del Parlamento di esercitare un controllo efficace e di decidere sull'uso dello strumento dell'UE”. E questo per diversi motivi:
- la procedura di bilancio annuale, normalmente un esercizio prevalentemente tecnico e contabile, diventa un momento decisionale sulle risorse da mobilitare o riassegnare in base ad esigenze emergenti, ma senza chiarezza sulle relative procedure;
- i Piani di partenariato vengono adottati con decisione di esecuzione del Consiglio, replicando l'asimmetria tra i colegislatori già sperimentata con i PNRR;
- al posto di rapporti annuali, si prevede un unico rapporto quattro anni dopo l’inizio dell’attuazione.
Le raccomandazioni per rafforzare il monitoraggio parlamentare sui Piani vanno quindi dalla richiesta di una rendicontazione più frequente da parte della Commissione all'accesso del Parlamento alle relazioni delle riunioni di revisione annuali, fino all'allungamento dei tempi della procedura di adozione degli atti delegati per esaminarne il contenuto ed eventualmente sollevare obiezioni. In più, c'è il tema dell'EU Facility, il nuovo strumento UE, nella cui mobilitazione Parlamento e Consiglio dovrebbero essere coinvolti, potendone definire le priorità di finanziamento.
Guarda il video della presentazione dello studio in commissione REGI al Parlamento Europeo
Per approfondire: QFP 2028-2034: il Comitato delle Regioni difende Coesione e PAC
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